Billet du lundi 06/07/2020 par Jean-Philippe Duranthon*

Pour la Banque Centrale Européenne (BCE) l’argent n’est pas vraiment un problème. Depuis 2008 mais surtout mars 2015 elle achète, dans le cadre d’un programme de quantitative easing (QE), des titres obligataires privés et surtout publics et fournit ainsi régulièrement de nouvelles liquidités aux acteurs économiques. Censé être transitoire, le programme a toujours été reconduit et amplifié et, grâce au COVID 19, on a vu apparaître en mars 2020 son avatar, le Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP), doté en deux étapes de 1350 milliards d’Euros (Md€). En mai 2020 un 3ème programme de prêts à long terme accordés aux banques, dit TLTRO III (pour targeted longer term refinancing obligations) a permis à 742 banques de bénéficier de plus de 1300 Md€ de ressources (soit environ 2,5 fois le montant du programme TLTRO II de 2012) à des conditions particulièrement avantageuses (et bien plus avantageuses qu’en 2012) ; elles pourront emprunter à un taux négatif (dans la plupart des cas à -1 %) pour prêter à un taux faible mais positif ou simplement pour satisfaire leurs obligations de dépôt à la même BCE, auquel cas elles gagneront des dizaines de points de base au passage. De son côté, la Commission européenne voudrait faire adopter d’ici fin juillet un plan de relance de 750 Md€, qu’elle propose de répartir entre 500 Md€ de subventions et 250 Md€ de prêts.

Confrontés à une récession majeure, les Etats et les banques centrales, en Europe comme ailleurs, considèrent que le remède principal consiste à fournir au système bancaire de chaque pays les moyens de soutenir financièrement les agents économiques : les entreprises bien sûr, dont la plupart ont vu leur chiffre d’affaires chuter et leur modèle économique être remis en question, mais aussi les particuliers, dont les rémunérations et souvent l’emploi sont menacés. La réussite du pari repose sur la conviction qu’il sera possible de gérer l’envolée des déficits publics en faisant remonter une bonne partie de la dette au niveau des banques centrales ; il serait même possible, selon certains, d’annuler purement et simplement la dette publique que les banques centrales détiendront puisque celles-ci, compte tenu de leur statut, ne peuvent pas faire faillite. Des esprits chagrins pourraient s’étonner que personne n’y ait pensé plus tôt et regretter qu’un tel mécanisme, s’il est aussi bénin, voire bénéfique, que ses promoteurs le prétendent, n’ait pas été utilisé dans le passé pour résoudre d’autres crises, voire pour répondre aux multiples groupes de pression qui s’estiment injustement traités par la collectivité. Des esprits taquins pourraient ajouter que, tant qu’à faire, on pourrait supprimer l’impôt.

Cette stratégie entraîne des évolutions institutionnelles qu’il convient de relever.

La répartition « moderne » des rôles en matière de politique économique veut que les Etats, dont les dirigeants sont choisis à l’issue de processus politiques et qui sont responsables devant leurs électeurs, conduisent la politique budgétaire et que les banques centrales, qui sont indépendantes et dont les dirigeants, certes choisis par les autorités politiques, ont la légitimité d’être des « experts » reconnus, conduisent une politique financière dont l’objectif est de maîtriser la hausse des prix. La politique monétaire traditionnelle ayant atteint ses limites, cette répartition des rôles est désormais caduque : l’action de la BCE a aujourd’hui aussi pour but, et peut-être d’abord pour but, de contribuer à la régulation économique globale des pays de la zone en permettant aux Etats de financer leurs déficits budgétaires ; pour parler plus brutalement, la BCE a aujourd’hui pour tâche de faire disparaître la contrainte budgétaire. Selon cette logique politique budgétaire et politique financière ne doivent plus seulement se compléter, elles doivent se mélanger. 

Faut-il en déduire que les Etats sont en train d’instrumentaliser la BCE (en mettant les outils monétaires au service de leurs politiques budgétaires) ou au contraire qu’ils sont instrumentalisés par elle (parce que celle-ci se lassera sans doute un jour de jouer à la voiture balai sans pouvoir en amont dire son mot sur ce qu’elle devra plus tard récupérer) ? Quoi qu’il en soit la BCE, parce qu’elle détient désormais plus de 20 % de la dette publique de la zone euro et que son bilan atteint 50 % de son PIB, est désormais un acteur majeur de la régulation économique globale et non plus seulement le pilote de la lutte contre l’inflation. 

Le Tribunal Constitutionnel allemand s’est d’ailleurs, le 5 mai dernier, interrogé sur le fait de savoir si le programme de QE décidé par la BCE en 2015 est conforme aux traités, c’est-à-dire s’il répond aux objectifs d’inflation qui lui sont assignés et s’il satisfait la condition de « proportionnalité » au regard de l’ensemble de ses effets sur l’économie, positifs mais aussi négatifs : une façon habile de résister à ce renforcement du rôle de la BCE, même si la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) avait en décembre 2018 validé ce même programme de QE, ce qui fait un peu désordre. Il est vrai que le QE, s’il n’a pas pu faire en sorte que l’inflation se rapproche de l’objectif « proche de mais inférieur à 2 % », a contribué à revaloriser et soutenir la valeur des actifs financiers, ce qui n’est pas l’intérêt de tout le monde. Un arrangement de procédure a été trouvé pour éviter un blocage tout en permettant à la BCE comme au Tribunal de ne pas perdre la face, mais le débat n’est sans doute pas clos.

La BCE n’est pas la seule instance européenne à voir ses pouvoirs accrus. Sous la pression conjointe de l’Allemagne et de la France, la Commission propose en effet que les 500 Md€ destinés aux dons envisagés dans le cadre du plan de relance soient levés sur les marchés directement par elle (ou via son bras armé, la Banque Européenne d’Investissement – BEI) et non par les Etats. La novation est de taille puisque, pour la première fois, l’Union européenne emprunterait elle-même sur les marchés et s’émanciperait, d’une certaine façon, des Etats. Elle est d’autant plus importante que la capacité à emprunter de manière autonome nécessite une capacité à rembourser ensuite de manière autonome, ce qui rend logique la création de nouvelles ressources fiscales propres. Doter la Commission de nouvelles ressources fiscales propres et lui permettre d’emprunter directement sur les marchés change de manière significative l’équilibre des pouvoirs entre les instances européennes, et entre celles-ci et les Etats membres.

Il n’est pas étonnant que ces évolutions institutionnelles n’aillent pas de soi pour tout le monde : certains pays considèrent que les instruments financiers européens de transfert entre Etats, qui avaient pour finalité de faire en sorte que les pays les plus riches de l’Union aident les pays les plus pauvres, aboutissent aujourd’hui à ce que les pays qui ont respecté les engagements collectifs aident les pays qui s’en sont affranchis. A leurs yeux la solidarité laisse la place à la facilité. L’Allemagne a longtemps défendu cette thèse mais s’est ralliée aux mécanismes de transfert et propose même de les renforcer, sans doute parce qu’elle est consciente que la construction européenne lui apporte plus qu’elle ne lui coûte ; elle laisse en conséquence les « quatre frugaux » (Autriche, Danemark, Pays-Bas, Suède) jouer les méchants. La thèse de ces derniers ne manque pas d’arguments : alors que les traités limitent à 0,5 % du PIB le déficit budgétaire structurel, celui de l’Italie atteint 1,5 %, celui de l’Espagne 1,9 % et celui de la France 3 %. On discerne sans mal l’issue probable des débats : une aide aux pays du Sud dans le cadre du plan de relance, une aide aux pays d’Europe centrale et orientale dans le cadre du futur budget 2021-2027 et la reconduction des rabais sur leur contribution jadis accordés, dans la foulée du Royaume Uni, à trois « frugaux » (l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède). On constate surtout que la France, qui traditionnellement faisait le pont entre les pays du Nord et ceux du Sud de l’Europe, ce qui lui donnait un positionnement clé pour peser sur les choix de l’Union, fait désormais partie des pays du Sud : elle manque de légitimité pour prétendre rechercher une synthèse entre les deux camps, ou ne peut le faire qu’avec l’accord de l’Allemagne.

La crise du COVID 19 a par conséquent accéléré trois évolutions notables en Europe :

• un accroissement significatif du rôle de la BCE,
• l’acceptation très probable d’un financement autonome de l’Union sur les marchés financiers,
• l’accentuation de la divergence entre pays du Nord et pays du Sud.

Ces évolutions sont loin d’être neutres pour la France qui les subit, ou les promeut, à un moment où le COVID 19 et les difficultés économiques qui en résultent fragilisent son gouvernement, où l’incapacité à réduire son endettement la fait basculer dans le camp des pays du Sud et où le départ du Royaume Uni modifie l’équilibre entre « grands pays » ainsi que le financement du budget de l’Union.

Reste à savoir si ce renforcement de la capacité de financement des institutions européennes procurera à l’Europe davantage de moyens pour mener à bien sa politique et réaliser ses objectifs. A cet égard, quelques événements récents n’incitent pas à l’optimisme.

S’agissant de la maîtrise des technologies d’avenir, par exemple, l’actualité révèle plusieurs échecs européens :

• dans le domaine du numérique les difficultés à monter une application jugée utile pour lutter contre le COVID 19 ont une nouvelle fois montré à la fois l’extrême dépendance des pays européens vis-à-vis des GAFA américains et leur incapacité à s’entendre sur une réponse commune ; dans le même domaine, le retrait des Etats-Unis des discussions engagées à l’OCDE pour définir un mode de taxation des industriels du numérique et la réticence de l’Irlande, qui abrite le siège européen d’Apple, du Luxembourg, qui fait de même pour Amazon, et de l’Allemagne, qui craint des représailles dont ses entreprises automobiles pâtiraient, laissent la France, l’Italie, l’Espagne – et le Royaume Uni – bien impuissants ;
• dans le domaine spatial la faillite très probable de One Web, dont les satellites devaient être construits par Airbus et lancés par Arianespace, et l’incapacité des Européens à s’entendre sur une solution permettant de reprendre le projet, aboutiront à ce que les constellations de satellites permettant la diffusion de l’internet à haut débit du futur seront américaines, qu’il s’agisse du projet Starlink de Space X ou du projet Kuiper d’Amazon. Boris Johnson est le seul chef de gouvernement européen à s’être déclaré prêt à s’engager financièrement pour sauver One Web, mais sans doute pour créer un partenariat GB/USA et rapatrier quelques usines sur le sol britannique et non pour favoriser la souveraineté européenne. Les Européens ont préféré investir dans les satellites d’observation de la terre Sentinel, destinés à mieux mesurer la fonte des glaces et les émissions de CO2, qui permettront de répartir une manne financière entre le franco-allemand Airbus, le franco-italien Thales Alenia Space et l’allemand OHB : ils ont visiblement jugé l’entre soi plus sympathique que la confrontation internationale et tant pis si l’on dépendra des Américains pour communiquer ;
• dans le domaine des paiements l’European Payments Initiative (EPI) visant à créer un système de paiement concurrent des Américains Visa et Mastercard, en chantier depuis de nombreuses années, a franchi une étape mais le nombre de gouvernements et de banques participant au projet s’est réduit : il n’est plus que de 5 pour les premiers (France, Allemagne, Pays-Bas, Espagne, Belgique) et de 16 pour les secondes, ce qui est bien peu pour un projet qui n’a de chance de parvenir à ses fins que s’il est universel ou presque ;
• dans le domaine énergétique l’élaboration du plan de relance a rouvert le débat sur le « Pacte vert » rendu public en décembre 2019, lequel réaffirme l’engagement en faveur des véhicules à propulsion électrique. Mais l’« Europe des batteries », qui devrait être un préalable, peine à voir le jour et le problème des terres rares n’est guère abordé. A l’heure des annonces concernant la « relocalisation » des activités industrielles, la dépendance de l’Europe à l’égard de la Chine dans le domaine automobile a encore de beaux jours devant elle.

Mais les inquiétudes proviennent surtout de ce que les avancées financières ne changent rien au fait que l’Europe peine toujours à peser sur le plan international. L’absence de soutien européen exprimé à la France après l’incident naval avec la Turquie en Méditerranée et lors des joutes verbales qui en ont résulté est à cet égard criant et montre une nouvelle fois qu’il est préférable de compter sur soi que sur l’aide de ses sympathiques voisins.

L’Union européenne est devenue un grand marché et une énorme machine de redistribution financière destinés à permettre à tous ses membres d’être prospères économiquement. Le résultat est appréciable et chacun souhaite qu’il perdure malgré la crise prochaine. Mais suffit-il ? Peut-on s’en contenter dans un monde marqué par les affrontements des grandes puissances, où les ambitions chinoises et les foucades américaines déstabilisent les rapports internationaux, où le terrorisme peut frapper chaque jour, où les foyers de tension se rapprochent de nos côtes méditerranéennes ?

Souvenons-nous de ce que le Général De Gaulle écrivait en 1945 dans ses Mémoires de guerre : « Amener à se grouper, aux points de vue politique, économique, stratégique, les Etats qui touchent au Rhin, aux Alpes, aux Pyrénées. Faire de cette organisation l’une des trois puissances planétaires et, s’il le faut un jour, l’arbitre entre les deux camps soviétique et anglo-saxon. Depuis 1940, ce que j’ai pu accomplir et dire ménageait ces possibilités. A présent que la France est debout, je vais tâcher de les atteindre. » Il suffit de remplacer l’Union Soviétique par la Chine et le programme est pleinement d’actualité. Espérons que la France est toujours debout.

 

*Jean-Philippe Duranthon, membre du conseil d’administration de Geopragma